從2023年2月國務院辦公廳發布19號文,首提鼓勵全過程咨詢模式到今天已經過去四年時間了,從住建部到各地方發改都針對全過程工程咨詢提出了相關意見,但從政府投資管理和招投標監管的角度看,全過程工程咨詢尚有以下五方面問題亟需明確。

1. 項目啟動階段法律適用問題

按照發改投資規[2 0 1 9]515號文件的表述,全過程工程咨詢跨越了“項目決策”“建設實施”兩個階段,包含了“投資決策綜合性咨詢”“工程建設全過程咨詢”兩大階段對應的各項工程咨詢服務內容。

按照現行的政府投資管理體制,在可行性研究報告審批前的工程咨詢服務工作,一般歸入項目前期工作內容。而在項目前期進行的工程咨詢服務,一般按照政府購買服務的方式,依照《政府采購法》相關規定進行;項目可行性研究報告審批完成后,項目正式成立,其相應的勘察、設計、施工、監理,以及設備、材料等招標采購方案也隨之一并批復。此后,納入政府投資工程建設項目正常的招標采購流程中,按照《招標投標法》進行監管。

由此,推進全過程工程咨詢可能帶來的問題是,如果從項目決策階段開始實施全過程工程咨詢,其監督管理依據《政府采購法》還是《招標投標法》?或者,直白地說,應當由財政部門按“政府采購服務”實施監管還是由發展改革部門按“政府采購工程建設項目”實施監管?這一點,在發改投資規[2023]515號文件中未作出明確。

2. 監理服務是否應包含在內?

按照發改投資規[2 0 1 9]515號文件,在“建設實施階段”對應的“工程建設全過程咨詢”中,包括了“勘察、設計、監理”等建設實施階段相關的工程咨詢服務內容。

然而,現行建筑領域的上位法《建筑法》第三十條規定“國家推行建筑工程監理制度”;第三十四條第二款明確規定“工程監理單位與被監理工程的承包單位以及建筑材料,建筑構配件和設備供應單位不得有隸屬關系或者其他利害關系”。據此,不應將工程監理咨詢服務內容與勘察、設計等工程咨詢服務內容混同在一起,納入全過程工程咨詢服務內容中。

有關這一問題的討論,在本文后續部分還會有涉及。

3. 與代建制的銜接問題

目前,在各級政府投資工程建設項目中,代建制被廣泛采用。隨著市場經濟的不斷完善,代建單位確定方式的公平性問題,也越來越受到關注。

中發[2023]18號文中明確要求“進一步完善政府投資項目代理建設制度”,也就是習慣稱之的“代建制”。然而,在《政府投資條例》中,關于這一方面沒有提及。

不過,《中央預算內直接投資項目管理辦法》(發改委令第7號)第二十三條明確規定:“對于項目單位缺乏相關專業技術人員和建設管理經驗的直接投資項目,項目審批部門應當在批復可行性研究報告時要求實行代理建設制度(‘代建制’),通過招標等方式選擇具備工程項目管理資質的工程咨詢機構,作為項目管理單位負責組織項目的建設實施。項目管理單位按照與項目單位簽訂的合同,承擔項目建設實施的相關權利義務,嚴格執行項目的投資概算、質量標準和建設工期等要求,在項目竣工驗收后將項目交付項目單位”。不難看出,對中央預算內直接投資項目而言,代建制的管理規定是明確的。

隨著作為工程項目管理的狹義的工程咨詢機構資質的取消,上述規定的專業技術支撐出現缺失。新近出現的全過程工程咨詢,是否可以作為代建制的升級版?換言之,全過程工程咨詢是否可以與代建制實現無縫銜接?這一問題,在發改投資規[2023]515號文件中,也無明確表述。

4. 如何確定推進全過程工程咨詢的核心

2023年9月29日,國務院發布《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發[2023]46號)。在此決定中,狹義的工程咨詢機構資格認定等行政許可事項被取消,國家發展改革委不再開展工程咨詢單位資格認定工作,各省級發展改革委也不再受理資格認定申請材料。

為應對這一形勢,國家發展改革委發布《工程咨詢行業管理辦法》(發改委2023年9號令),對工程咨詢單位實行告知性備案管理、按照國民經濟行業劃分二十一個專業領域分別由國家發展改革委和省級發展改革委指導有關行業組織,開展工程咨詢單位甲級、乙級資信評價工作。

《工程咨詢行業管理辦法》第八條規定,工程咨詢服務范圍包括規劃咨詢、項目咨詢、評估咨詢、全過程工程咨詢四大方面。而在此條對“全過程工程咨詢”的界定中,表述為“采用多種服務方式組合,為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案以及管理服務。有關工程設計、工程造價、工程監理等資格,由國務院有關主管部門認定”。

不難看出,上述前三個方面的咨詢服務內容,對應國家發展改革委管轄的狹義的投資決策階段的工程咨詢(簡稱“投資決策咨詢”);而第四方面的咨詢服務內容,除項目決策階段對應的服務與前三個方面重復外,其余內容主要對應的是實施和運營階段所需的服務,尤其是有關工程設計、工程造價、工程監理等服務內容,對應的是住建部管轄的廣義的實施階段的工程咨詢(或稱“工程建設咨詢”)。對工程建設咨詢而言,其上位法依據是《建筑法》,其第十三條明確規定,“從事建筑活動的建筑施工企業、勘察單位、設計單位和工程監理單位,按照其擁有的注冊資本、專業技術人員、技術裝備和已完成的建筑工程業績等資質條件,劃分為不同的資質等級,經資質審查合格,取得相應等級的資質證書后,方可在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動”。換言之,勘察、設計、監理等內容的工程建設咨詢服務,是以嚴格的資質等級許可為前提條件的。

因此,如果將投資決策階段的“狹義咨詢”和實施階段的“廣義咨詢”組合在一起,提供所謂的“全過程工程咨詢”,無疑應以工程建設咨詢為核心進行。這一點,在國辦發[2023]19號文件中,也有明確表述,即“充分發揮建筑師的主導作用,鼓勵提供全過程工程咨詢服務”。但這一問題,在發改投資規[2023]515號文件中,同樣也無明確表述。

5. 與國際通行規則接軌的問題

FIDIC,即國際咨詢工程師聯合會(Fédération Internationale Des Ingénieurs—Conseils),是當今國際上最具權威的咨詢工程師組織,它推動著全球范圍內高質量、高水平的工程咨詢服務業的發展。中國已于1996年正式加入該組織。

FIDIC在總結各個國家、各個地區的業主、咨詢工程師和承包商經驗的基礎上,編制出版了一系列著名的“FIDIC合同條件”。這是目前國際上廣泛采用的高水平的、規范的合同條件,其均以嚴格的合同條款明確了“業主—咨詢工程師—承包商”三者之間的“三位一體”關系。

其中,最具代表性的是《土木工程施工合同條件》(以下簡稱《合同條件》)。該《合同條件》推薦用于“由雇主或其代表—咨詢工程師設計的建筑或工程項目。在這種合同形式下,通常由咨詢工程師負責監理,由承包商按照雇主提供的設計施工,但也可以包含由承包商設計的土木、機械、電氣和構筑物的某些部分”。按照這一《合同條件》,咨詢工程師同時扮演了以下幾個角色:

(1)作為中間人,負責管理合同。FIDIC合同的使用條件是,業主必須雇用咨詢工程師作為中間人。但需注意的是,FIDIC合同的“咨詢工程師”,不對應國內狹義的“咨詢工程師”概念。

(2)作為業主代理人,為業主管理項目。這對應了國內現行的“代建”或稱“項目管理”角色。

(3)作為“業主—承包商”之間的準仲裁員。

(4)作為施工監理。這對應了國內現行的“監理工程師”角色,但有明顯不同的是,FIDIC這一《合同條件》是將施工監理的權限、程序等明確寫入在“業主—承包商”合同條件一起,作為一個完整的“三位一體”合同,大大增強了施工監理的執行力度和效力。

(5)作為設計者。在《土木工程施工合同條件》中,明確要求咨詢工程師負責為業主搞好全部承包工程的設計。這對應了國內現行的“設計工程師”角色。

從上述簡單羅列中可以看出,FIDIC合同條件中對“咨詢工程師”職責的要求,基本上都是圍繞工程建設實施階段展開的。

從國內現實的情況看,由于長期的計劃經濟慣性,大量的政府投資仍然以直接投資的方式實施。為此,項目的立項論證、可研評估、概算評審等圍繞政府直接投資管理的前期咨詢工作,在整個項目生命周期中,占了相當大的比重,并催生出一個龐大的投資決策咨詢行業,并沿用計劃體制時期延續下來的慣例,由發展改革部門分塊管轄。而與FIDIC等國際通行規則接軌的工程造價、工程設計、工程監理等工程建設實施階段的咨詢工作,則由建設部門分段管轄。同時,為適應計劃經濟向市場經濟的轉軌,現行《建筑法》專門制訂了具有中國特色的監理制度,并在《建筑法》中專設第四章單列表述。《建筑法》第三十一條明確規定,“實行監理的建筑工程,由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理單位監理。建設單位與其委托的工程監理單位應當訂立書面委托監理合同”;第三十二條還規定,“建筑工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同,對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面,代表建設單位實施監督。”

由此可見,簡單地將“投資決策咨詢”和“工程建設咨詢”組合在一起,以期理想化的實現與國際接軌的“全過程工程咨詢”,是不合理的。而這些問題,在國家發改委和住建部聯合發布的“發改投資規(2023)515號”文件中,均未見說明和闡述。